Cuando Ucrania haya terminado...

¿Cómo apagarán las luces?

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En los últimos dieciocho meses he escrito un par de ensayos sobre la cuestión de cómo podría “terminar” la guerra en Ucrania. He hablado de las negociaciones y sus dificultades, y he hablado de cómo el concepto mismo de “terminar” una guerra es siempre fluido y sujeto a interpretación. Si no has leído esos ensayos y tienes tiempo libre, quizás quieras echarles un vistazo ahora. El presente ensayo inevitablemente cubre parte del mismo terreno, ya que los problemas son de principio que no cambian mucho con el tiempo, pero esta semana estoy tratando de actualizar el argumento y ampliarlo haciendo referencia a otros ejemplos.

En Occidente, el “debate” ha avanzado últimamente, en la dirección general de la realidad, penosamente. Pero parece que en Occidente todavía se espera una tregua de algún tipo en la guerra y un aplazamiento de la entrada de Ucrania en la OTAN mientras se reconstruyen sus fuerzas, mientras que los rusos tienen claro que esos objetivos están excluidos incluso de sus condiciones mínimas para iniciar las negociaciones. No voy a profundizar demasiado en las declaraciones hechas por Esta Persona y Aquella Persona, porque gran parte de ellas son sólo para mostrar en esta etapa, y, en el lado occidental, pocos de los que pontifican parecen haber comprendido siquiera las realidades básicas de la situación. Lo que voy a hacer en cambio es exponer las realidades básicas de cómo “terminan” las guerras (si es que lo hacen) y las diferentes formas en que esto sucede, y los diversos mecanismos que existen para hacerlo posible. Voy a hacer una serie de distinciones, tanto en conceptos como en terminología, que pueden parecer un poco nerds y detalladas para algunos. Lo único que puedo decir es que los diplomáticos profesionales o los expertos en derecho internacional probablemente me acusarían de simplificar demasiado.

Lo primero que hay que hacer es distinguir entre cuatro tipos de eventos posibles. Aunque parezcan secuenciales, no lo son necesariamente, ni todos los conflictos pasan por todas las etapas. Distinguiremos entre:

• Rendiciones organizadas de unidades considerables (batallón y superiores).

• Acuerdos para detener las hostilidades y separar fuerzas, ya sean permanentes o temporales.

• Acuerdos para poner fin definitivamente a las hostilidades, por lo que generalmente se pretende que sean permanentes o al menos duraderos.

• Acuerdos para abordar las causas subyacentes del conflicto.

Aquí utilizo el término “acuerdo” en el sentido más amplio, independientemente de que haya algo por escrito o no (un punto que explicaré más adelante). Es importante distinguir claramente estos pasos entre sí, porque a menudo es difícil saber qué quiere decir alguien cuando habla de “poner fin a la guerra”, y como resultado se produce mucha confusión innecesaria. De hecho, una de las cosas más desestabilizadoras durante los intentos de poner fin a los conflictos es que las personas a menudo quieren decir cosas diferentes con los mismos términos, y la misma cosa con términos diferentes, y por lo tanto no entienden lo que dicen los demás.

Pero antes de analizar estas posibilidades y de trazar una taxonomía de los distintos tipos de acuerdos, quisiera insistir una vez más en un punto de importancia fundamental que se omite en todos los libros de derecho internacional que he leído. Los acuerdos, ya sean simples o elaborados, de naturaleza jurídica o política, escritos o verbales, no tienen más efecto que la voluntad de las partes de implementarlos, y no tienen más importancia que la buena fe de las partes al celebrarlos. Por lo tanto, si existe un acuerdo subyacente, cualquier texto se producirá rápidamente. Si no existe un acuerdo subyacente, no habrá texto detallado que lo haga realidad. He pasado más tiempo del que quisiera recordar sentado en salas sofocantes tratando de encontrar alguna forma de reunir palabras para disimular el hecho de que las partes involucradas en las negociaciones estaban en desacuerdo fundamental entre sí.

Empecemos por el principio. ¿Qué motivos podrían tener las partes para aceptar dialogar o llegar a un acuerdo mientras se desarrolla un conflicto? La teoría política liberal, que considera las guerras como anomalías provocadas por errores o maldades individuales, es clara en que todas las partes deberían querer la paz de todos modos, y la tarea es, por tanto, proporcionarles un mecanismo adecuado para lograrla y librarse de cualquier alborotador que pueda obstruir los acuerdos de paz. (Sí, sé que algunos autodenominados liberales han apoyado guerras de agresión en el extranjero. Ése no es el punto aquí.) Así pues, los forasteros, normalmente de Occidente, aportarán su experiencia, redactarán acuerdos de paz, marginarán a los alborotadores y todos estarán contentos. En teoría.

En realidad, las razones por las que los Estados y otros actores aceptan entablar conversaciones, o incluso aceptar propuestas para poner fin a los combates, varían enormemente. Puede que estén en desventaja y esperen que una pausa les permita recuperar fuerzas. También pueden decidir que de todos modos están perdiendo y que es mejor parar ahora. Puede que decidan que hay ventajas políticas en aceptar poner fin a los combates, o puede que estén tratando de tomar por sorpresa a la otra parte, que puede estar ganando y no querer que el conflicto se detenga. Puede que decidan mostrarse dispuestos a dialogar sabiendo que la otra parte no lo hará, y así obtener una ventaja política. Por lo tanto, no es inusual que los Estados entablen conversaciones, o al menos acepten entablarlas, por razones muy diferentes, e incluso diametralmente opuestas. Si lo pensamos, eso explica algunas de las posturas sobre Ucrania.

El otro punto general es que muchas culturas políticas establecen una distinción entre aceptar algo (por ejemplo, un alto el fuego) y llevarlo a cabo. Se trata de decisiones políticas separadas, adoptadas por diferentes motivos, y en cualquier caso, quienes aceptan un alto el fuego no están necesariamente en condiciones de cumplirlo, porque no controlan a los combatientes. Incluso en los grandes Estados puede haber desconexiones: gente del Pentágono me ha dicho que los tratados son un “problema del Departamento de Estado”. Una de las muchas razones del intento de golpe de Estado en la Unión Soviética en 1991 fue que los militares sintieron que se les había ignorado en la redacción final del Tratado de Fuerzas Armadas Convencionales en Europa y que, como dijeron a los visitantes occidentales, los diplomáticos habían “cometido un error en las cifras” que estaban obligados a corregir.

A veces, todas las partes en un conflicto pueden tener un interés colectivo en acordar algo, cualquier cosa, sólo para quitarse de encima a los extranjeros. Esto ocurrió notoriamente en los primeros años del conflicto en la ex Yugoslavia, en 1991/92. Los gobiernos europeos estaban absorbidos por los asuntos de la posguerra fría y las negociaciones de la Unión Europea, y todo se sumió en el caos por la crisis yugoslava y las demandas de que Europa “hiciera algo” al respecto. Así que la “troika”, los tres ministros de Asuntos Exteriores de las presidencias pasada, presente y futura de la Unión Europea Occidental, fueron enviados a llevar la paz a los Balcanes. Sacaban promesas de las partes en conflicto de dejar de luchar, y estas últimas solían ser lo suficientemente consideradas como para esperar hasta que el avión despegara antes de comenzar a disparar de nuevo.

Hay una historia que creo que es cierta sobre Gianni de Michelis, el entonces ministro de Asuntos Exteriores italiano, que dirigió numerosas misiones inútiles a la región. Di Michelis no era un ángel (iba a cumplir una condena de prisión por corrupción), pero incluso él estaba disgustado por la duplicidad y el cinismo de sus interlocutores. (También era, sin relación con esto, el autor de una guía crítica de las discotecas italianas). Después de una misión más, Di Michelis fue preguntado por un medio hostil si el acuerdo se mantendría esta vez. "¡Lo tengo por escrito!", dijo triunfante, blandiendo el acuerdo. Huelga decir que ese acuerdo tampoco duró mucho. En este caso, a corto plazo, a cada una de las partes le convenía firmar cualquier cosa que satisficiera a los europeos y los hiciera marcharse. Por el contrario, cuando al final de los combates en Bosnia las partes estaban agotadas y reconocieron que no podían alcanzar sus objetivos por la fuerza, a todos les convenía firmar un acuerdo de “paz” que reflejara la situación real y trasladar sus luchas al nivel político y a la manipulación de la comunidad internacional.

Así pues, la primera cuestión en el caso de Ucrania es qué partes podrían tener interés en proponer o aceptar qué tipo de negociaciones y sobre qué. Como implica esa pregunta, el número de posibilidades es muy grande, y por lo tanto podemos esperar una gran cantidad de discusiones sobre quién está dispuesto a “negociar” y quién no, con diferentes actores hablando sin entenderse entre sí. Esto es claramente lo que sucedió en cierta medida con los “acuerdos” de Minsk 1 y 2 (más precisamente, las actas de conclusiones acordadas). Cada uno tenía sus propias razones para apoyar o respaldar esos documentos, y parece que, como es habitual, significaron cosas diferentes para diferentes personas.

Muy a menudo, las partes en un acuerdo no tienen la misma capacidad para cumplir sus disposiciones, sobre todo en el caso de los acuerdos entre gobiernos y actores no estatales. Un clásico es el Acuerdo General de Paz para Sudán de 2005, firmado por el Gobierno y el Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo Sudanés, SPLM. El acuerdo era extremadamente complejo (lo que refleja la complejidad del propio acuerdo) y rápidamente superó la capacidad de las autoridades de Juba para implementarlo. Por eso, la decisión del SPLM de optar por la independencia en 2010 no fue una sorpresa, como tampoco lo fue la guerra civil que le siguió. De hecho, hay un libro entero por escribir sobre la tendencia de los malos acuerdos de paz a promover el conflicto; el caso más flagrante es probablemente el desastroso acuerdo de paz de Arusha de 1993 entre el gobierno de coalición y el Frente Patriótico Ruandés.

Con estas advertencias en mente, podemos recurrir a las diferentes posibilidades, no necesariamente acumulativas, enumeradas anteriormente, con algunos ejemplos históricos.

En primer lugar, se organizan rendiciones. En todas las etapas del conflicto se capturan prisioneros, pero especialmente al principio y al final, cuando unidades enteras que se encuentran en una situación desesperada pueden decidir rendirse. Los rusos han estado ocupados creando “calderos” para las tropas ucranianas, que en su mayoría –hasta ahora– han luchado hasta el final o han intentado escapar en pequeños grupos. El número de prisioneros tomados no está claro, pero es probable que aumente, tal vez drásticamente, a medida que el ejército ucraniano (UA) comience a desintegrarse, a medida que más y más unidades se vean aisladas y a medida que la situación general del UA parezca cada vez más desesperanzadora.

Esta es la situación más sencilla, y en la Tercera Convención de Ginebra hay reglas detalladas que cubren el tratamiento de los prisioneros. Éstas presuponen que la guerra todavía continúa y exigen que los prisioneros sean liberados al final de las hostilidades. Si bien este proceso no es en sí tan complicado, siempre existe la posibilidad de que las unidades de la UA se rindan en masa una vez que la lucha se acerca a su inevitable conclusión, y esto podría llevar al fin efectivo, si no oficial, de la mayor parte de los combates, al menos en ciertas áreas. Habría consecuencias políticas, pero no sería necesario ningún acuerdo formal ni arreglos administrativos especiales. Dicho esto, el tratamiento detallado real de las fuerzas de la oposición que buscan rendirse, o que están demasiado gravemente heridas para luchar, siempre ha sido un tema delicado y espinoso. En la Segunda Guerra Mundial, los soldados japoneses heridos con frecuencia hacían explotar una granada de mano cuando se les pedía que se rindieran. Más recientemente, los talibanes y combatientes similares que no reconocen lo que consideramos como las reglas de la guerra se han comportado de manera similar y a menudo han detonado cinturones explosivos una vez que están incapacitados. En el caso de Ucrania, es poco probable que se produzca ese nivel de fanatismo en gran escala, pero inevitablemente se producirán incidentes a medida que los soldados cansados y asustados de ambos lados malinterpreten los motivos del enemigo.

Dicho esto, ninguna guerra puede “terminar” de manera adecuada sin un acuerdo formal para que los combatientes dejen de luchar. (Obviamente, hay guerras, especialmente contra grupos irregulares, que nunca “terminan” realmente, pero eso no es realmente relevante para lo que podría suceder en Ucrania). Estos acuerdos no tienen por qué implicar rendiciones masivas: por ejemplo, el Ejército Yugoslavo (VJ) se retiró en buen orden de Kosovo en 1999, según los acuerdos acordados entre el VJ y la Fuerza de Kosovo dirigida por la OTAN. Dada la sensibilidad de la situación, esto se hizo en virtud de una resolución del Consejo de Seguridad, pero eso no es obligatorio.

Es importante entender que estos acuerdos, negociados entre comandantes militares, son sólo un alto el fuego o, como mucho, un armisticio. La diferencia entre estos dos términos, y de hecho una tregua o cese de hostilidades, es esencialmente una cuestión de grado. Las treguas y los altos el fuego pueden ser locales (como actualmente en el sur del Líbano) y temporales (éste es de sesenta días). Si bien se puede suponer que se logrará la paz, de ninguna manera está garantizada. Pero para un cese de hostilidades y, más aún, un armisticio, se supone que la guerra ha terminado definitivamente y que las negociaciones formales están a punto de comenzar. Por lo tanto, una vez más, es fácil confundirse entre lo que se ha propuesto y lo que se ha acordado, y es importante mantener todos estos términos separados en la mente.

En el caso de las treguas y los altos el fuego, puede que no haya más que un acuerdo para detener los combates y tal vez retirar algunas fuerzas del contacto. También puede haber intercambios informales de prisioneros si los combatientes creen que esto los ayudará políticamente. Probablemente habrá un breve documento acordado por ambas partes que establezca lo que debe suceder. Estos acuerdos son siempre temporales (aunque pueden renovarse) y no necesariamente conducen a negociaciones de paz o incluso a un armisticio. En algunos casos, los combates se reanudan con bastante rapidez. Dicho esto, las treguas y los altos el fuego suelen tener alguna justificación detrás: interna (porque ambas partes necesitan reagruparse, por ejemplo) o externa, tal vez para dar a los mediadores externos más tiempo para impulsar el inicio de las negociaciones.

Un armisticio es mucho más serio y, por lo general, se concibe como un fin definitivo de las hostilidades reales, lo que permite iniciar las conversaciones de paz. Los acuerdos de armisticio pueden ser bastante elaborados (el Acuerdo de Armisticio de la Guerra de Corea tiene más de 60 cláusulas, además de importantes anexos) y requieren mucha negociación (dos años en ese caso, y dos semanas incluso para acordar el orden del día). También varían mucho en contenido. El acuerdo coreano es relativamente inusual, porque no hay un vencedor y un vencido claros y no hay cláusulas que cubran la rendición o la desmilitarización. En cambio, el acuerdo de armisticio firmado el 11 de septiembre de 1918 exigía la retirada de las fuerzas alemanas del territorio ocupado, la entrega de todas sus armas pesadas y la desmilitarización de la orilla oriental del Rin, entre otras cosas. Y el acuerdo de armisticio firmado por Francia y Alemania el 22 de junio de 1940 exigía la desmovilización de las fuerzas francesas y la entrega de la mitad del territorio del país. (Nunca hubo ningún “tratado de paz”.) Por lo tanto, un “armisticio” puede contener casi cualquier cosa que se quiera, dependiendo de la situación y del equilibrio de fuerzas entre los combatientes.

Todo esto es importante, porque parece probable que la mayoría de los expertos y políticos occidentales no entiendan estas tediosas distinciones, y por eso a menudo es difícil saber qué prevén en términos prácticos. El entusiasmo por un “conflicto congelado al estilo coreano” es un ejemplo de analfabetismo histórico. No sólo, como he sugerido, el ejemplo coreano fue muy atípico, sino que estaba específicamente destinado a conducir a conversaciones de paz y a una resolución del conflicto en sí, no a ser una pantalla conveniente detrás de la cual se pudieran acumular fuerzas. Incluso si los rusos proponen un “armisticio”, no está del todo claro que tengan la misma idea que Occidente: es más probable que tengan en mente algo parecido a los modelos de 1918 o 1940, donde la desmovilización y la entrega de armas pesadas formarían parte de los acuerdos, antes de que pudieran comenzar las conversaciones de paz.

En principio, todos los acuerdos mencionados son entre militares, firmados por comandantes militares, aunque generalmente se llevan a cabo bajo claras instrucciones políticas. Pero incluso los armisticios sólo sirven para llegar a ciertos resultados: la cuestión real es qué sucederá a continuación en el plano político, tanto en lo que respecta al conflicto inmediato como a sus causas subyacentes, en la medida en que se pueda llegar a un acuerdo al respecto. Una vez más, podemos recurrir a la historia. En 1918, los combates entre los aliados y los alemanes cesaron el 11 de noviembre, pero luego se necesitaron dos meses para organizar la serie de negociaciones que se suele denominar “Versalles”, y el tratado principal con Alemania no se firmó hasta junio de 1919 y no entró en vigor hasta el año siguiente. En cambio, y a pesar de los esfuerzos realizados en los decenios de 1920 y 1930, un tratado integral para la seguridad europea nunca fue una posibilidad seria. A su vez, esto se debió a que el problema de las fronteras territoriales y de las etnias no coincidentes era insoluble, y también a que no se podía hacer nada para impedir que Alemania, el país más poblado y más rico de Europa, exigiera revisiones del Tratado de Versalles en algún momento futuro, acompañadas de amenazas de violencia si fuera necesario. Ese Tratado intentaba resolver problemas que eran insolubles y creó las condiciones necesarias, si no suficientes, para la siguiente guerra. Como he mencionado, el armisticio de la Guerra de Corea estaba destinado a ser seguido por negociaciones políticas, pero esto nunca ocurrió.

En este punto, nos adentramos en el ámbito de la diplomacia, ya sea entre Estados (como era el caso clásico), entre Estados e instituciones, o entre un Estado y actores no estatales. Ahora bien, en este ámbito, tenemos un amplio espectro de posibilidades, desde tratados, convenciones y acuerdos (y analizaremos las diferencias en un momento), pasando por acuerdos técnicos entre gobiernos (a menudo en forma de memorandos de entendimiento), documentos conjuntos, declaraciones y comunicados, hasta llegar a comunicados de prensa e intercambios de cartas.

Técnicamente, un tratado es un acuerdo legal vinculante entre los gobiernos de determinados estados soberanos, lo que quiere decir que todos los tratados son acuerdos, pero no todos los acuerdos son tratados. Otros estados pueden adherirse por invitación (por ejemplo, el Tratado de Washington), pero ningún país no signatario tiene derecho de adhesión preferente. Una convención es mucho más abierta y, en principio, cualquier nación puede adherirse a ella. Luego están los acuerdos, o convenios, que es el nombre que solemos dar a los acuerdos (sic) que involucran a actores no estatales, así como a gobiernos (daré algunos ejemplos de todos ellos en un momento). Hay algunas rarezas, como el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, que en realidad es una convención, pero se llama así porque la mayor parte de la negociación fue sobre lo que se incluiría en el estatuto que establecía la Corte. En este contexto, "acuerdo" y "convenio" tienden a usarse indistintamente. Históricamente, la diplomacia se llevaba a cabo en francés, y la elección de la palabra puede depender del idioma en el que estén pensando los redactores. El resultado es una situación confusa en la que “acuerdo” puede significar cualquier tipo de compromiso mutuo entre estados y otras partes, o puede referirse a un tipo específico de acuerdo jurídicamente vinculante. Depende del contexto particular.

Los tres tipos de acuerdos comparten la característica de lo que se describe como “lenguaje de tratado”, que es un formato tradicional y en gran medida invariable. Un tratado en sí comienza con el preámbulo, que no forma parte de las disposiciones del tratado, pero representa el contexto político acordado para ellas. Comienza enumerando los gobiernos involucrados (por ejemplo, “La República de Freedonia, el Reino de Ruritania y la Federación Concordiana”) y luego pasa a algunos gerundios, que normalmente comienzan con “considerando” e incluyen “deseando”, “recordando” y “teniendo en cuenta”, así como frases verbales de siempre como “decidido a” y “convencido de que”, antes de terminar con las palabras “han acordado lo siguiente”. En un texto de Convención, se utiliza el mismo procedimiento, excepto que el encabezamiento cambia a “Los Estados Partes en esta Convención”, y para los Acuerdos con actores no estatales el encabezamiento es ad hoc. Así, los Acuerdos de Arusha, redactados originalmente en francés, se concertaron entre “el Gobierno de la República de Ruanda, por un lado, y el Frente Patriótico Ruandés, por el otro”, y el Acuerdo General de Paz para Sudán, redactado originalmente en inglés, se concertó entre “el Gobierno de la República de Sudán y el Movimiento/Ejército de Liberación del Pueblo Sudanés”. En todos los casos, esperamos encontrar en el texto artículos con obligaciones y derechos, y el uso de palabras con mandatos como “debe”, “se compromete” y “se abstiene de”.

La importancia teórica del lenguaje de los tratados es que hace que el documento sea jurídicamente vinculante, en virtud del cual las naciones están obligadas a hacer o no hacer ciertas cosas. Además, un tratado debe ser firmado y ratificado por un estado antes de que ese estado esté legalmente obligado por las obligaciones, y a menudo requiere una legislación nacional aprobada por el Parlamento para permitir que las obligaciones del tratado se cumplan. Un tratado entra en vigor cuando todos los estados lo han ratificado, una convención generalmente cuando un cierto número de ellos (quizás dos tercios) lo han hecho.

Dije que el hecho de que el lenguaje de un tratado haga que un documento sea jurídicamente vinculante era teórico, y debo explicarlo. En teoría, las naciones están legalmente vinculadas por los tratados ratificados, pero en la realidad no hay manera de hacer cumplir estas obligaciones, en el sentido en que, por ejemplo, se puede hacer cumplir un contrato comercial interno. En la práctica, la mayoría de las naciones respetan el derecho internacional la mayor parte del tiempo, o al menos tratan de justificar sus acciones haciendo referencia a él. Así, Rusia defiende su intervención en Ucrania sobre la base de que las dos Repúblicas eran en ese momento Estados independientes, que buscaban la ayuda rusa para ejercer su derecho inherente de legítima defensa. Pero al final, el derecho internacional no es ejecutable (razón por la cual mucha gente, incluido yo, sostiene que no es derecho, sólo lo parece). Además, cualquier gobierno competente suele encontrar una justificación para lo que quiere hacer en alguna parte de toda la maraña de textos de derecho internacional. Es posible presentar un caso ante la Corte Internacional de Justicia, pero la CIJ sólo decide sobre disputas entre Estados. La reciente demanda interpuesta por Sudáfrica contra Israel se basó exclusivamente en una disputa entre los dos Estados sobre lo que estaba sucediendo en Gaza. Por este motivo, es mejor no entusiasmarse demasiado con la importancia que tiene un tratado, en sí mismo, para la solución del problema en Ucrania.

Lo cual nos lleva, en realidad, de nuevo al punto de partida. Para que la guerra en Ucrania “termine” oficialmente, deben ocurrir dos cosas. En primer lugar, los combatientes y quienes los influyen deben estar realmente convencidos de que ha llegado el momento de llegar a un acuerdo sobre un tema específico (armisticio, tratado de paz, etc.). La historia está llena de ejemplos de intentos prematuros de acuerdos de paz que fracasaron y de acuerdos de paz que no contaron con el apoyo suficiente ni siquiera entre los firmantes. No hay nada mágico en un armisticio, ni un tratado de paz es una especie de talismán que brinda protección. Todos esos acuerdos dependen completamente de la voluntad de tomarlos en serio y cumplir sus términos. Incluso las negociaciones más tentativas fracasarán a menos que las partes se comprometan con ellas y a menos que, dentro del rango de resultados concebibles, haya un mínimo de puntos en común.

En segundo lugar, los términos que se han de acordar deben ser al menos mínimamente aceptables para las naciones cuyos representantes los firman. Aunque otra buena regla pragmática debe ser que las negociaciones tienen que ser entre quienes tienen el poder (véase más adelante), puede haber peligros terribles en las negociaciones entre élites seleccionadas o autoseleccionadas que ignoran a otras fuerzas, a menudo descartándolas como “extremistas” o simplemente no tomándolas en cuenta en absoluto. Así, en el momento de las negociaciones de Arusha, hubo el último de una serie de gobiernos de coalición inestables en Kigali que intentaron salvar la brecha entre varias facciones hutus fuertemente opuestas, y con un solo ministro tutsi. Las negociaciones se llevaron a cabo entre este gobierno y los invasores anglófonos, principalmente tutsis, de Uganda, excluyendo así casi por completo a los hablantes nativos de francés tutsi, así como a las importantes fuerzas hutus opuestas a cualquier negociación con el enemigo de clase tradicional. Si las fuerzas involucradas no hubieran sido empujadas a negociar por terceros, es dudoso que las hubieran iniciado, y su resultado fue tan inestable que sólo era una cuestión de qué lado volvería primero a la guerra.

Pero esto es un patrón común en la historia. El Tratado anglo-irlandés de 1921 (técnicamente los “Artículos del Acuerdo”, ya que no estaba redactado en lenguaje de tratado) fue muy controvertido por parte irlandesa desde el comienzo de las negociaciones, y sus oponentes pensaron que sus representantes habían cedido demasiado fácilmente a la presión británica. El nuevo gabinete irlandés votó por sólo 4 a 3 para aceptar el acuerdo, y el nuevo Dáil lo aprobó sólo por una pequeña mayoría. Los negociadores irlandeses eran conscientes de la fragilidad de su posición: de ahí el famoso intercambio entre el negociador británico Lord Birkenhead (“Sr. Collins, al firmar este Tratado estoy firmando mi sentencia de muerte política”) y el negociador irlandés Michael Collins (“Lord Birkenhead, estoy firmando mi sentencia de muerte real”). Collins tenía razón, y fue asesinado poco después. El Tratado provocó la Guerra Civil irlandesa de 1922-23, que ha complicado la política irlandesa (y británica) hasta hoy.

La moda actual es la de los acuerdos de paz “inclusivos”, en los que estén representados todos los matices de opinión. No es necesariamente una mala idea y puede ser apropiada cuando lo que está en juego es relativamente poco. Pero, en última instancia, hay quienes cuentan en las negociaciones y quienes no, y los acuerdos que intentan incluir todos los puntos de vista suelen ser demasiado frágiles para sobrevivir durante mucho tiempo. En cualquier caso, los acuerdos siempre terminan con algunas partes decepcionadas: no puede ser de otra manera. Un ejemplo es el laborioso acuerdo de Sun City de 2003 para la República Democrática del Congo, negociado por los sudafricanos, que intentó reproducir los procedimientos inclusivos y exhaustivos que llevaron al fin del apartheid en un entorno para el que no estaban preparados. Por el contrario, descartar a los participantes porque no te gustan es simplemente una tontería: basta con ver los problemas causados por la obstinada incapacidad de Occidente para comprometer a Irán en varias cuestiones en las que su influencia es fundamental. No está claro cómo se desarrollará esto en Ucrania, y de alguna manera cualquier acuerdo exitoso tendrá que tender un puente entre lo máximo que Ucrania puede ofrecer sin provocar una guerra civil y lo mínimo que la opinión pública rusa puede aceptar. Cualquier gobierno que sobreviva en Ucrania es poco probable que tenga suficiente poder militar para derrotar a los rebeldes extremistas, y los rusos no van a hacer el trabajo por ellos.

Un requisito común en todos estos casos es un cierto grado de flexibilidad en cuanto a la forma y el procedimiento, si existe un deseo genuino de resolver el problema. En cambio, normalmente se puede saber que los socios potenciales no son serios cuando empiezan a discutir sobre cuestiones de procedimiento (a veces llamado el problema de la “forma de la mesa”). En este momento, estamos en la fase declarativa y teatral, donde diferentes actores están haciendo demandas y tratando de descartar posibilidades de negociación y su resultado. Parte de esto, especialmente en el lado occidental, es un autoengaño, pero parte también representa los límites de lo que se puede decir públicamente, o el establecimiento de una posición maximalista que puede matizarse más tarde según sea necesario. Sin embargo, aquí como en otros lugares, Occidente ha adoptado posiciones, y ha respaldado las ucranianas, que son tan extremas que será difícil dar marcha atrás.

Por lo tanto, no debemos tomar demasiado en serio la negativa rusa a negociar con un gobierno encabezado por Zelenski, con el argumento de que su mandato ha expirado. Probablemente se trate de una posición propagandística, que divide al gobierno de Kiev contra sí mismo y prepara el camino en caso de que en algún momento sea necesaria una concesión (simbólica). De hecho, las estrategias negociadoras rusas han sido notablemente pragmáticas: la Primera Guerra Chechena terminó en 1996 con un acuerdo militar, seguido al año siguiente por un tratado formal entre Rusia y el nuevo gobierno en Chechenia. La Segunda Guerra nunca terminó formalmente, y los rusos estuvieron felices de declarar la victoria y entregar el problema a los líderes chechenos prorrusos.

Ambos episodios ilustran una verdad sobre cualquier tipo de negociación o acuerdo: deben reflejar las realidades subyacentes. En el primer caso, los rusos estaban a la defensiva; en el segundo, con aliados chechenos, habían ganado de hecho. Pero a lo largo de las décadas, los tratados normativos e idealistas han causado un daño enorme, ya que tratan de crear situaciones sobre el terreno en lugar de reflejarlas. Por eso, por difícil que sea aceptarlo, a menudo es mejor continuar la lucha hasta que sea evidente que alguien ha ganado o que nadie puede hacerlo. El caso clásico es, por supuesto, Alemania en 1918, donde, sobre el papel, las fuerzas alemanas todavía eran capaces de resistir y, de hecho, todavía ocupaban partes de Francia y Bélgica. La historia posterior podría haber sido muy diferente si el Estado Mayor no hubiera sufrido un colapso nervioso y declarado la guerra perdida. En Ucrania, puede haber un peligro positivo en que los rusos acepten empezar a hablar demasiado pronto, ya que eso permitirá que proliferen las leyendas de la “puñalada por la espalda”. Sólo cuando esté claro que Ucrania ha sido derrotada decisivamente se podrán minimizar, aunque nunca se podrán excluir, los peligros políticos de este tipo. Y en ese momento, la forma y el contenido de cualquier negociación deberán partir de la situación sobre el terreno, que luego podrá plasmarse por escrito.

He insistido mucho en las dificultades de la negociación, las limitaciones de los textos en ausencia de voluntad o incluso de capacidad, y el hecho de que, en última instancia, ni siquiera los tratados son ejecutables. Esto sugiere que los documentos que se firmen tendrán que estar respaldados no por algo tan etéreo como “garantías de seguridad”, sino más bien por una capacidad unilateral de los rusos para castigar el incumplimiento. Es muy posible, dependiendo de cómo termine exactamente la guerra, que Occidente también quiera presionar a una futura Ucrania para que sea razonable, porque una vez que se haya disipado la sed de sangre y se haga evidente el costo económico y político total de la guerra, es poco probable que Occidente quiera alentar más aventurerismo ucraniano. Y, en cualquier caso, la capacidad de Occidente para apoyar militarmente a Ucrania en esa etapa será muy limitada.

Por supuesto, esto excluye implícitamente una solución final que aborde las famosas “causas subyacentes” del conflicto. Podríamos seguir hablando eternamente de nuevos tratados de seguridad europeos, pero me temo que ya hace treinta años que no hubo tiempo para eso y que no volverá a presentarse una oportunidad similar. Incluso en aquellos tiempos, los problemas de “integrar” a un país tan grande y poderoso como Rusia (¿y qué decir de Ucrania y Bielorrusia?) en un hipotético orden de seguridad europeo eran inmensos y tal vez insolubles. Ahora, sin embargo, lo mínimo que aceptarían los rusos sería más de lo máximo que aceptarían los países europeos. La respuesta, una vez más, será una relación de poder de facto desfavorable para Occidente.

Ninguno de nosotros sabe realmente cómo piensa Moscú gestionar el fin de la guerra, ni siquiera si ya ha decidido al respecto. Pero el enfoque más eficaz sería que Rusia creara hechos sobre el terreno contra los que no haya apelación, tras lo cual sería mucho más probable un cumplimiento general, que es más importante al fin y al cabo que los detalles del texto. ¿Lo entiende Occidente? Sospecho que no. Creo que vamos a ver mucha más confusión entre ideas y términos diferentes, una idea exagerada de lo que Occidente puede lograr mediante negociaciones (si se le permite participar, claro está) y una resistencia hosca a cualquier texto de tratado que codifique la primera derrota militar convencional inequívoca de los tiempos modernos para Occidente. Esperemos que ninguna de estas cosas haga demasiado daño.